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检察建议的历史图景(上篇)
作者:日期:2020-11-24

●回顾六十六年来检察建议的发展史,检察建议自诞生之初,就以法律监督之名,与社会治理密切相关。
●黄火青检察长在退休多年以后曾留诗一句:“共产理想曾有誓,岂能袖手壁上观。”这是老一代检察人的价值观,也是检察建议得以浴火重生的初衷。我们在办案中发现了问题就要指出来,不能也不应该视而不见、闭口不言。
●检察理论专家王桂五认为:“由于办案与检察建议相结合,因而把办案的能量扩散到力所能及的各个方面,最大限度地发挥了办案的社会政治效果,为克服孤立办案的转作风找到了一个好方法。”
●最高人民检察院首次制发检察建议即向教育部发送了“一号检察建议”,引发社会高度关注,开启了检察建议发展史上的一个新时期。
●民事、行政、公益诉讼领域法律制度完善带给检察建议工作发展的“法律红利”,变现之快,令人惊叹。
2020年夏,太阳热情奔放。辽宁鞍山客运站,人海波动,再笨重的行李也能顷刻间隐没入人群,扫黑除恶的标识还挂在一角,一片宁和。一年多以前,这里还像一篇荒谬的故事会小说:“黑老大”横行霸道,“地下执法队”招摇过市,乘客和司机苦不堪言。
2019年6月4日,鞍山市检察院在审查罗某某等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪,寻衅滋事罪,敲诈勒索罪一案时,发现了客运站的“黑秩序”问题,随后就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议,一场轰轰烈烈的客运交通整治开始了。2020年8月,这份检察建议被评选为“2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议”。
时任鞍山市检察院扫黑除恶综合治理组组长、辽宁省检察业务专家刘忠全程见证了这份优秀检察建议的出台、推进与后续跟踪监督。这位资深检察官手握一份长达67页的“检察建议的发展与实践”PPT课件,其中有很多关于历史的内容。
回顾六十六年来检察建议的发展史,检察建议自诞生之初,就以法律监督之名,与社会治理密切相关。特别是党的十八大以来,检察机关深入贯彻习近平总书记关于法治建设的一系列重要指示,在检察建议工作中始终坚持以人民为中心,以解决法治领域突出问题为着力点,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,始终展现出一股蓬勃向上、生生不息的生命力。
这一切,是如何发生的?
引子:迟到的救济棉衣与王傻子之死
王傻子的死是怎么被发现的?没有人记得了,但这事在1955年的天津卫引起一场波澜。
王傻子是北郊区双口乡的一个单身汉,连个正式的姓名都没有,就靠政府救济过日子。村里打从半个月前就听说要发放救济棉衣,但一直没发下来。临近冬至,天寒地冻,王傻子穿着单薄,有时候夜宿门洞,有时候就躺在屋里地上睡觉。12月17日也就是农历十一月初四,大雪没芦,王傻子终于拿到了乡政府的救济棉衣,但他没能挺过这个冬天,被冻死了。
王傻子之死引来流言纷纷,穿冬越夏,引起了天津市检察院的注意。1956年9月29日,市检察院指示北郊区检察院调查王傻子因冻致死的原因,一名叫靳秉奇的检察官接受了这项任务,在下乡调查之后,手写了一份《天津市北郊区人民检察院建议书》发给北郊区人民委员会民政科:
根据市民政局1955年加强冬天令救济工作计划,救济棉衣要求在11月底基本发到被救济人手中,但你科于12月17日才发到被救济人手中,拖延廿(注:繁体字二十)日左右,发放后既不认真检查又缺乏对乡村干部认真负责的教育,虽然救济发出但从王傻子问题来看缺乏救济作用,为认真及时而有效地执行上级所颁发的政策指示,希你科认真检查处理,并将处理结果函复我院。
建议书发出一周之后,靳秉奇就拿到了北郊区人民委员会《关于函复王傻子冻死情况的检查》,文中先是说明了救济棉衣的发放情况,并表示:
我们认为双口乡在解决救济户棉衣的工作未能及时执行上级政策,因此与市、区的要求不相符合,这是值得检查和纠正的。
另外我们认为贵院的建议书中所指出的地区在发放后未能认真检查又缺乏对乡、村干部认真负责的教育,对下边缺乏检查,我会主观上对救济工作的重视是不够的,及时督促和帮助乡作好这一工作是作的很差,使工作造成了损失,这是应引以为戒。我们除应该深刻检查这一工作以外,对于相关的救济工作已经抽调干部深入各乡去检查,并着重帮助和督促乡干部应作好这一工作,保证不再发生此类情况。
岁月倏忽,靳秉奇检察官已经故去,王傻子因冻致死案的档案一直沉睡,无人打扰。
然而,历史车轮滚滚向前,每一个被忽略的脚印,都曾推动社会前进的步伐。六十四年后,这两份泛黄的手写文件被北辰区检察院(北郊区后改为北辰区)发现,并上报天津市检察院。
每一个阅读过这份泛黄的手写档案的人都不由惊叹,这份检察建议展现了超越时代的法治观念、人文关怀和法律监督理念。
在人民检察博物馆馆长闵钐看来,这是一个20世纪50年代检察机关运用建议书纠正违法,维护群众权益,维护宪法和法律统一实施的典型案例。“在这个案例中,检察机关对王傻子非正常死亡背后的原因进行调查,发现了有关部门在救济工作中违反政策法令的情况,制发建议书,督促有关部门依法履职,改进工作。五十年代的天津是北方最大、最繁华的工商业城市,检察制度和业务建设也开展得比较早,取得了不错的经验。这个案例可见一斑。”
穿越时间之墙,我们翻阅今天的北辰区检察院网站,依然可以看到诸多关于检察建议的工作内容。为服务大局,推进国家治理体系和治理能力现代化,检察建议始终如一地贡献着检察智慧。
那么,六十四年前的检察机关为何要介入王傻子因冻致死这个事件?北郊区检察院向北郊区人民委员会民政科制发这份建议书的法律依据何在?
萌芽:鲜明的时代特征
每一项法律制度的起源,都源于内在的社会需求,建于规范的法律文本,归于法律机关的实践。
2019年,中华人民共和国成立70周年,最高人民检察院新闻办开始发动各级检察院寻找70年来的优秀检察建议。然而,对于历史的追寻实在太难了。
中华人民共和国成立初期,除了革命根据地时期在司法实践方面的一些初步探索,检察工作可称得上一穷二白。共和国第一任检察长罗荣桓在上任伊始就指出:“检察署(1954年改署为院)的工作是一个全新的工作,首先应制定检察署工作组织大纲,从速建立机构,开始工作。”在这种情况下,借鉴意识形态、国情发展都有相似之处的苏联检察制度,成为主流观点。
检察建议书的历史渊源,可以追溯到1954年底,最高人民检察院发布的一份文件中,规定了三种监督形式,即建议书、提请书和抗议书。其中,建议书用于对本级国家机关或者部门提出纠正意见。
回顾50年代的建议书,都具有很强的探索性,其涉及的领域也相当广泛,同时具备相当鲜明的时代特征。
例如,1955年1月27日,河北省检察院工作人员到定县听见有市民反映“粮食供应不足,不够食用,以及在供应标准上有所不一的现象……”,定县检察院遂派检察员王云山进行调查,并以检察长韩林三和副检察长李汉章、薛保树的名义向定县财委会提出了建议书。这与共和国成立初期需要保证百姓生产生活正常运行的时代背景相符合,其目的是保证粮食统购统销政策的实现和与破坏粮食政策的违法行为作斗争。
监督有关机关和国家工作人员依法办事,保障人民的合法权益是检察机关的重要职责。检察机关结合办案,对办案中发现的违法问题,也会以建议书的方式提出监督纠正意见。
例如1956年3月,宁夏回族自治区惠农县检察院发现乡村干部利用职权乱捕乱押公民,向该县人民委员会发出了建议书。县人民委员会非常重视,将建议书和逮捕拘留条例印发各区乡政府,纠正乡村干部的违法行为。这种坚决与违法违纪行为作斗争的态度,对巩固党的新生政权无疑发挥了重要作用。
监所检察也是较早运用建议书开展监督工作的业务领域,多个省份均有相关案例。譬如1957年陕西省石泉县检察院给石泉县公安局发送了一份建议书,其内容是针对看守所管理中存在的管教不严、管理混乱等突出问题,特别是在保护人权方面,依法提出建议,并积极督促整改。
……
不仅在内容上十分丰富,在形式规范性上,50年代的建议书也不乏亮点。
辽宁省检察院宣传处闫晓东组织了该省的寻找历史上的检察建议工作,他们在辽宁省档案馆发掘出四份社会主义建设道路探索时期的建议书。相较于基层院的手写建议书,这四份分别制发于1955年、1956年的建议书都采用了铅字打印,其中有3份都是竖排版,已经有了统一的格式规范。所有建议书标题写明“辽宁省人民检察院建议书”,抬头为“建议纠正某某违法活动由”,下方标明发文字号,内文则详细阐述了制发建议书的原因以及具体的建议内容,行文都长达2000字以上,结尾为“此致 某某发送对象”,最后为落款和制发时间,盖有“辽宁省人民检察院”印章。
一个值得注意的细节是,在辽宁省检察院1955年制发的两份检察建议中,落款均直接署名检察长阮途和副检察长汪列。阮途和汪列都是上世纪30年代末就入党参加过抗日战争和解放战争的老革命,作为当时辽宁省检察机关的一、二把手,能够直接署名制发建议书,可见当时这项工作的受重视程度。
抚摸这些署名,穿越一甲子的隧道。2018年,最高人民检察院首次制发检察建议即向教育部发送了“一号检察建议”,引发社会高度关注,开启了检察建议发展史上的一个新时期。
或许,历史总是在不经意间互相印证。所谓“不忘初心”,从来不是一句空谈,而是深刻地烙印在一代代检察人的骨髓血脉里,代代相传。
尘封:特殊时期波折不断
1955年至1957年上半年是新中国检察制度蓬勃发展的一段时期。
闵钐告诉记者:“在20世纪50年代的检察工作中,建议书和提请书是被大量使用的。如陕西省人民检察院在1956年上半年共发出建议书371件,提请书300件,另有向党委的报告107件。适用情形包括工矿企业、基本建设单位违反劳动法令和操作规程的案件,农业合作社违反农业示范章程的案件和违反护林法令、保护耕畜法令的案件,公私合营企业违反税收法令和资本主义改造政策的案件,以及干部违法乱纪的案件等。”
“建议书和提请书构成了今天社会治理检察建议的前身,纠正刑事侦查活动和劳动改造工作中违法行为的建议书和提请书构成了今天纠正违法检察建议的前身。”闵钐总结说。
“从1957年下半年开始,在‘左’的思想和法律虚无主义思想指导下,检察机关自身发展波折不断。”“及至众所周知的浩劫来临,检察机关被撤销,人员被遣散,包括建议书在内的各项检察业务工作也随之彻底失去了存在的土壤和空间。”刘忠告诉记者。
“任何事物的发展都不是一帆风顺的。”这句马列主义的名言,在检察建议的发展史上得以验证。
重启:岂能袖手壁上观
河北省沧县检察院建议书第3号叙述了一起令人拍案惊奇的强奸案。
1986年4月11日晚,李龙屯村因停电,妇女郭凤芹早早插好门睡觉。十时左右,她在朦胧中突然听到外屋门有响动,紧接着一条黑影蹿到里屋并朝她扑过来。此时,她在思想上已经做好了“拼”的准备。待到歹徒刚刚扑下的一刹,她便与歹徒搏斗起来……第二天,公安机关根据郭凤芹提供的体貌特征,抓到了犯罪嫌疑人“黑铁锤”,他得知郭的丈夫外出未归,即生邪念,结果强奸未遂,落入法网。
耐人寻味的是,这份建议书对案件过程的描述十分鲜活生动,提出建议的部分则仿佛在与普通人拉家常:
一个农家妇女能抵挡一个中年壮汉的袭击,郭凤芹凭什么战胜了强奸犯?
我们认为,主要有以下几个原因:第一,当歹徒向她扑来的时候,她不惊慌,不惧怕,敢于拼死抗争。这样就弥补了体力上的不足,使犯罪的企图不能得逞。第二,她巧妙地运用了心理战术,即一边与歹徒搏斗,一边呼救,这样不但能引起周围的注意,取得支援,并且对罪犯也能构成一定的心理威胁。因为任何犯罪都心虚胆怯,害怕群众。第三,她敢于在体力不足、形势不利的情况下,果断地下手,攻敌致命部位,反败为胜。
为了进一步提高广大妇女同志同罪犯斗争的自觉性,出现更多的战胜罪犯的强者。我们建议:
一、要广泛宣传郭凤芹这一典型事例。大力提倡同罪犯做斗争的顽强精神,广大妇女学会用法律武器维护自己的合法权益,自尊自强,人人争当战胜罪犯的强者。
二、要使广大妇女掌握一些防卫的基本知识,懂得针对罪犯的薄弱环节进行防卫……
三、要教育广大妇女增强社会责任感,一旦遭到欺凌或受到侵害,要及时报案,积极协助政法部门抓获犯罪分子……
四、应在妇女节广泛进行法制教育,使广大妇女懂得,当公共利益、本人或者他人的人身和其他权利遭受不法侵害的时候,公民进行防卫性的阻止、抵抗、反击,是宪法赋予公民的正当权利。只有积极同罪犯做斗争,才能受到社会的尊重和推崇。
这种既鲜活又有理有据的叙述风格,是检察建议书,更是法治宣传书。更令人惊叹的是,建议书中分析案件原因时体现的“法不能向不法让步”的精神,提出建议时凸显的“鼓励公民进行防卫”的理念,与近几年来我们激活正当防卫制度的法治理念是完全一致的。
检察建议书,何以重生并释放出如此鲜活的生命力?
“1978年检察机关恢复重建以后,在打击严重危害社会治安的刑事犯罪案件和破坏社会主义经济秩序的经济犯罪案件中,为了实现对社会治安实行综合治理的现实需要,检察机关开始运用检察建议这种形式,对发案单位在执行政策、法律、规章制度等方面存在的问题提出改进的建议,堵塞漏洞,防止违法犯罪行为的发生。”闵钐介绍。
事实上,彼时历经十年动乱,人心对理性规则和安定秩序的渴求,使得法治重新成为社会综合治理的重要方式。最高人民检察院副检察长陈国庆曾在其论文中谈及检察建议得以重生的时代背景与价值:“1981年中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针,要求各地党委、政府和司法机关采取政治的、法律的、经济的、行政的、教育的等综合措施,防止和减少犯罪的发生。检察建议是其中的一项重要措施。”
这样的情形之下,1982年12月6日,共和国第三任检察长黄火青在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高人民检察院工作报告时,提到:
在整顿社会治安中,不少基层检察院还协同公安、司法等部门,加强基层组织和基层工作,支持广大干部、群众同违法犯罪作斗争。并且广泛开展法制宣传,帮助群众建立治安公约和乡规民约,使干部、群众自觉遵守国家法律和社会公德。各级检察机关还通过办案,对一些机关、企事业单位在管理上存在的漏洞,及时提出建议,帮助发案单位采取措施,健全制度,加强管理,对预防违法犯罪起了一定的作用。
这是检察建议第一次被写入最高人民检察院工作报告并被提交给国家最高权力机关。
黄火青检察长在退休多年以后曾留诗一句:“共产理想曾有誓,岂能袖手壁上观。”这是老一代检察人的价值观,也是检察建议得以浴火重生的初衷。我们在办案中发现了问题就要指出来,不能也不应该视而不见、闭口不言。
1983年,最高人民检察院曾出台文件规定了检察建议书的基本格式,说明当时检察建议的运用已经相当普遍到需要统一的规范。
检察理论先驱王桂五在其《论检察》一书中评价20世纪80年代的检察建议工作时指出:“由于检察建议取得了较好的社会效果,促进了社会治安的‘综合治理’,因而得到了社会上广泛的承认和好评,也引起了国家权力机关的重视。”
时任全国人大常委会副委员长陈丕显在1985年1月21日全国政法会议报告中指出:“检察院、法院要通过办案发现有关单位在工作上、制度上的问题,积极提出司法建议,推动整改,健全制度,堵塞漏洞。对不重视司法建议的单位,有的要运用社会舆论进行批评,造成严重后果的,要追究有关领导的责任。”有的地方人大甚至制定了增强检察建议的地方性法律文件,如浙江省绍兴市第一届人大在1985年出台了《关于重视发挥检察、司法建议书作用的决定》,要求有关部门对检察建议必须在一个月内书面答复。
此后至2002年,检察建议进入了一个相对稳定的发展期,悄然进入了社会治理的范畴。
发展:来源于个案,回归于社会公众利益
在检察建议的整个发展史上,总是逃不开一个质疑:政府部门、社会机构各司其职,为啥你检察机关偏偏建议多?
来源于个案,回归于社会公众利益,这是综观20世纪末至21世纪初的检察建议书,可以总结得出的答案之一。
检察机关在履行法律监督职能,特别是检察官审查起诉案件时,能够深入了解社会的各个灰色甚至黑色领域及其潜规则,可以据此有针对性地向案发单位及有关部门提出整改建议。所以,相当一段时间里,检察建议被视为检察职能的一种拓展,将办案中发现的问题及时反馈、告知给相关政府部门和社会机构。
例如检察理论专家王桂五即认为:“由于办案与检察建议相结合,因而把办案的能量扩散到力所能及的各个方面,最大限度地发挥了办案的社会政治效果,为克服孤立办案的转作风找到了一个好方法。”
惩前毖后,以往鉴来,检察机关的这种角色也得到中央机关的认可。如1998年8月中央社会治安综合治理委员会《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》就将结合办案“分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点,提出预防犯罪的建议;推动有关部门建立健全规章制度,堵塞漏洞,完善防范机制”作为一项任务进行部署安排给检察机关。
“检察建议植根于检察机关的司法职能,涉及的内容带有公共利益性质且经过法定程序产生,具有严肃性和权威性,理应在更广泛的领域发挥效能。”清华大学法学院教授张建伟接受采访时指出。
这种来自检察视角的观察与建议,在我国经济腾飞、社会高速发展的背景下,既有长期关注的重点领域,又呈现出鲜明的与时俱进特征。
之一:护航经济发展
改革开放40年来,“以经济建设为中心”深入社会生活的各个角落。中国经济始终奔跑在快车道上,人们对于物质与金钱的渴望也空前强烈,但各项社会管理制度还在建立中。
从20世纪80年代起,偷税漏税、重大责任事故等与经济发展有关的刑事案件日益增多,极端的刑事个案背后经常存在制度方面的漏洞。
例如1988年,云南省昆明市检察院在办理一起偷漏税个案时,发现地方政策与国家政策有不一致的地方,遂提请省市税务局明文解释疗养院征免建筑税政策界限划分的检察建议。在云南省检察院看来,“这种从个案预防扩展到建议税务机关对同类现象开展清理,是维护国家法制统一的典型案例,检察建议行文流畅、论证详实、说理充分、对策精准,充分展现检察机关在社会治理大局中法律监督的价值。”
重大责任事故是众多检察院都关注过的问题。
譬如1986年江苏省沙洲县塘桥影剧院发生一起火灾,沙洲县检察院(张家港市检察院前身)在该案后向塘桥乡政府、电气安装队、影剧院发出了检察建议;
1995年,内蒙古自治区甘河林业公司贮木厂发生“5·13”特大火灾事故,鄂伦春自治旗检察院在案件侦查终结后,发出检察建议,建议由甘河林业公司对8人分别予以党纪政纪处分;
2003年12月23日,重庆开县(现开州区)罗家16H井发生特大井喷事故,造成243人死亡,4000多人受伤,近10万灾区群众连夜疏散,给国家造成了巨大经济损失。在依法查处相关犯罪基础上,重庆市检察院向主管单位四川石油管理局提出进一步增强安全意识、健全各项规章制度、加强技术人员资格审查和培训考核等建议。
……
翻阅这些检察建议的原文,记者发现,不仅有发出,亦有反馈。如四川石油管理局收到检察建议后,及时组织开展主题安全教育活动,清理出不适应发展形势需要的标准、制度、规范200余个,修订完善制度规范30个,并对一线工作人员开展培训。
最高检法律政策研究室负责人认为,检察机关对重大责任事故的高度关注,反映了“把人民生命财产安全放在第一位”不是一句空话,检察机关不仅惩治犯罪,还努力预防犯罪、减少安全责任事故的发生。
之二:预防职务犯罪
1987年9月12日,《人民日报》发表了一篇名为《大贪污犯蒋正国落网记》的通讯报道。
蒋正国是江苏省常州市武进县(现已改为武进区)化肥厂财务科科长,他采用虚列专用基金和专项工程支出、虚增银行存款和支出、虚减银行存款收入以及涂改伪造票据等20余种手法,作案200多起,贪污数额将近130万元,这在30年前是个震惊全国的数字。
武进县检察院办理此案时,对武进化肥厂发出检察建议,建议该厂建立相关的规章制度,堵塞犯罪漏洞。值得一提的是,记者发现,这份检察建议的原始档案不仅包括建议原文,还包括20页相关的后续整章建制的过程。
20世纪八九十年代,贪污腐败问题逐渐成为社会焦点,检察建议成为检察机关职务犯罪预防工作的重要抓手。
特别是1992年10月30日,最高人民检察院发布《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》,要求“结合办案,提出有针对性的检察建议,帮助发案单位总结经验教训,堵漏建制,改善管理,加强防范,特别是要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位,建立有效的预防贪污贿赂等犯罪的约束机制”。
在这样的背景下,当时全国各地检察机关高度重视把办理贪腐案件中发现的问题以检察建议的形式反馈给发案单位。
例如2012年,北京市检察院第一分院先是就办理卫生部人事司原副司长张闽元受贿案过程中发现的问题向市卫生部发出检察建议,市卫生部对此高度重视,当时的卫生部三位部级领导同时对该检察建议作出了专门批示。同一时期,该院又就办理的市住建部建筑市场监管司副司长刘宇昕等人涉及住建部系统职务犯罪的8起案件中发现的问题,向市住建部发出类案检察建议,对其在业务管理、行业管理、干部管理及作风建设等方面,特别是建筑企业资质认证方面存在的问题提出整改建议。
之三:盯紧监管场所安全
“大墙”内的生活,对于普通公众来说一直带有十分神秘的色彩。而对于监所检察官来说,这是他们的日常战场,一切都需要透明而公开,为了监管场所安全甚至要采取“紧迫盯人”战术,“盯”的内容五花八门。
小到服刑人员吃什么。譬如江西省宜春新华地区检察院1992年在办理江西省第四劳改支队出纳章少洪贪污一案时发现,江西省第四劳改支队在财务档案和食堂采购管理上存在漏洞和隐患,于是向该支队发出一份加强财务档案管理和物资采购管理及对案件当事人调离财务岗位的综合治理检察建议。该建议由该院时任检察长周晓林亲自签发,江西省第四劳改支队支队长袁佳丽亲自签字回复。
大到涉及监狱等监管场所安全。譬如2014年初,广西壮族自治区柳州市鹿寨地区检察院监所检察官在对监管场所日常监管活动的监督检察中发现,桂中监狱个别监区服刑人员通过监外务工人员携带手机入监私藏。经调查核实后,鹿寨地区检察院结合2013年该院办理的2件监狱工作人员与监外人员共同贪污案件,向桂中监狱发出检察建议。检察建议发出后,桂中监狱迅速开展安全隐患大排查活动,及时“补漏”,完善了外来人员管理规定,加强对在押人员的监管,加强对监狱工作人员的职责教育和预防教育,确保监狱监管场所安全。
之四:回应时代考题,关注新经济形态
1999年马化腾开始推出QQ聊天软件,2003年马云建立了淘宝网,2013年美团的外卖小哥横空出世,2018年中国快递业突破500亿……在新世纪的最初20年里,互联网以迅雷不及掩耳之势席卷中国百姓的每一个生活细节,以互联网为载体的新经济形态则时刻考验着这个国家的经济管理与社会治理水平。
检察机关如何回应时代的考题?
2014年,浙江省义乌市检察院在办案中发现,不法分子利用快递物流行业监管缺陷衍生出的涉枪涉爆、销售伪劣产品、贩卖毒品等犯罪案件逐年增多,利用快递物流作为暴恐工具运输渠道的可能性不断上升。
该院向当地物流办、电商办等七家单位发送社会治理检察建议,协同党委政府助推及时设立全国县级市首家快递物流监管部门邮政管理局,督促逐步建立严格的快递收寄验视制度和快递实名制。相关建议被中办国办出台的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》吸纳,转化为100%的快递收寄验视、快递实名制和X光机安检制度,在G20峰会、世界互联网大会安保工作中发挥重要作用。
新经济模式对司法本身也产生着重要影响,例如电子证据。2018年初,上海市金山区检察院对该区两年来公安机关移送的涉及电子证据的案件开展专项检察,梳理分析电子证据收集、提取、移送、展示等环节存在的问题,并制作问题清单,结合具体案件共梳理五大类30余处问题。对发现的问题会同区公安局法制办分析问题产生原因,并共同研究解决方案,在此基础上提出具有可行性、操作性强的解决建议。
可以预见的是,互联网语境下,新经济形态的不断涌现过程中必然伴随着各种各样的问题,检察建议还可以在其中体现更多的自身价值。
之五:关注未成年人
2015年2月4日,全国首例民政部门申请撤销监护权案宣判,由此未成年人国家监护理念在司法实践中首开先河,而推动这一案件启动的就是来自于江苏省徐州市铜山区检察院的一份检察建议。
原来,铜山区检察院2013年受理了一起强奸案,一个不到十岁的小女孩,被她的亲生父亲性侵、猥亵、殴打……最终,法院以强奸罪判处这名父亲有期徒刑十一年,剥夺政治权利一年。办案人张红却在想:“法律只能做到这些吗?这个问题始终像一块石头压在我的心窝。”2015年1月5日,铜山区检察院向区民政局发出检察建议,建议区民政局作为申请人向法院提起撤销小女孩父母的监护权。两天后,区民政局向区法院提交了诉状,申请依法撤销她父母的监护权,另行指定合适的监护人。
这个案件成功激活了撤销监护权的“僵尸条款”,被写入国务院新闻办《2014年中国人权事业的进展》白皮书,先后获评中国未成年人司法保护十大事件、全国依法维护妇女儿童权益十大案例等,被称为我国未成年人保护进程中具有“里程碑意义”的事件。
事实上,未成年人权益保护一直是刑事检察部门工作的重要组成部分,还涌现出不少“未检小姐姐”“未检妈妈”等典型代表。在最高检设立单独的未成年人检察厅之前,不少基层检察院都曾尝试在公诉部门设立“未成年人犯罪办案小组”,并对未成年人犯罪现象进行研判。
例如海南省定安县检察院在办理以杜某某为首的11人恶势力团伙犯罪案件中,未检部门发现该案犯罪嫌疑人除杜某某外均是“90后”“00后”的青少年,其中8人作案时未满十八周岁。检察院对2017年以来定安县未成年人犯罪情况进行统计分析,并向定安县教育局发出检察建议,以全面提高定安县中小学生法律意识,强化校园安全,预防未成年人犯罪。
之六:化身公共利益代言人
在检察系统,衡量一个案件办得成功不成功,检察官们通常有句口头禅:要达到“政治效果、法律效果和社会效果有机统一”。
社会效果在哪里?谁来评判?答案只有群众。而群众的评判从来不是用“嘴巴”,而是用衣食住行中的生活细节感受。
道路千万条,安全第一条。2014年,黑龙江省七台河市桃山区检察院在办案中发现,市公安局缉毒支队正在依法执行强制隔离戒毒人员中,有3人持有市公安局交警支队颁发的机动车驾驶证而未予注销,后向七台河市公安局交警支队发出检察建议,建议履行注销“三类吸毒人员”驾驶证行政职责。该案2015年被最高检评为全国检察机关民事行政检察精品案件,检察机关通过开展行政执法监督,消除“毒驾”隐患,为人民群众营造安全的道路交通环境提供了有力保障。
健康是人民福祉。重庆市检察院在2014年全面总结了2012年1月至2013年12月全市检察机关起诉的107件危害药品安全犯罪案件,向重庆市食品药品监督管理局发出检察建议,深入分析了通过邮购、电话、电视、网络购物等渠道异地购买假药销售,通过承包医院科室、挂靠医药公司、租赁连锁药房柜台等方式为销售假药提供掩护,农村地区药房和游医生产销售假药以及以保健品冒充药品销售等危害药品安全犯罪的主要方式,提出了切实强化日常监管、强化农村药品监管、抓好专项整治、加强监管能力建设等四项具体建议。
绿水青山就是金山银山。在2018年中央“城市黑臭水体整治环境保护专项督查”工作中,上海市崇明区检察院发现本区三个乡镇政府履行河道管理不尽责,三镇内10条河道存在较为严重的水质油黑污染,水体中氨氮、溶解氧和透明度等指标明显不达标的情况,社会公共利益持续受到侵害,崇明区院依法启动公益诉讼程序,成立“8·06”黑臭河道办案组,由检察长带领公益诉讼检察官,及时查清乡镇在河道治理中的职责,确定履职主体,开展相关工作,向三镇制发诉前检察建议。通过诉前检察建议的方式督促行政机关履职,推进长江生态环境治理。
一桩桩一件件,两年来,从生态环境保护,到食品药品安全、文化遗产和国家尊严保护,老百姓的衣食住行,都成了检察机关的业务领域。
拓宽:变现的“法律红利”
从上述检察建议发展的类型可以发现,传统检察建议的内容以在刑事案件办理中提出的预防违法犯罪、提醒有关部门加强整章建制居多。而至2010年以后的案件,则涉及范围要宽广得多。
事实上,虽然2001年最高检颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中将检察建议确立为民事、行政诉讼监督的一种方式,但因为缺乏全国性法律层面的支持,始终处于一种小心翼翼的探索状态。
这种状况在2012年得到彻底性改变。
2012年修改的民事诉讼法,将“检察建议”正式确定为法定的监督方式,意味着民事诉讼监督中检察建议这一监督形式从实践探索转为法律制度。从数据表现上看,2013年开始民事类检察建议出现爆发式增长,当年全国检察机关共发出民事类检察建议64351份,与之相比,同年刑事类检察建议为36531份,行政类检察建议为4636份。
2017年6月新修订的行政诉讼法确立了检察建议在行政公益诉讼中的重要地位,标志着检察建议迎来了新的发展契机。行政检察建议从2016年的3167件爆发性增长至2017年的35923件,为历年来之最高。2018年,行政公益诉讼诉前检察建议开始被单独统计,当年就达到了23356件,2019年更是达到了103076件。
管中窥豹,数据说话,民事、行政、公益诉讼领域法律制度的完善带给检察建议工作发展的“法律红利”,变现之快,令人惊叹。其后,检察建议在运用领域上得到广泛拓展,终结了“单腿走路”的历史。2018年,全国制发检察建议25万余份,几乎是2017年的两倍,并且刑事、民事、行政检察建议的数量几乎均等。

2020,一个新的历史交汇点。检察机关站在新的时代坐标上,深入贯彻落实习近平法治思想,充分发挥法律监督职能,把视野投向更为广阔的空间,去发现检察建议更多可塑性与可能性,将更多“法律红利”带给更广大的人民群众。